Cambios en la Ley de Emisión de Activos Digitales de El Salvador
By Claudia Marcela Hernández, September 6, 2024
En enero de 2023, El Salvador dio un paso importante para la tokenización de activos del mundo real (Real World Assets Tokenization) con la Ley de Emisión de Activos Digitales (LEAD), permitiendo la tokenización de productos agrícolas (agro commodities), deudas y la emisión de monedas estables como aUSDT. Recientemente, en agosto de 2024, se presentó una propuesta de reforma con cambios clave para la industria de activos digitales, impactando a los proveedores de servicios Bitcoin (PSB), los proveedores de servicios de activos digitales (PSAD) y a los actores involucrados en la emisión de activos digitales. A continuación, exploraremos esta reforma en detalle.
Los cambios se resumen en tres grandes temas 1. Nuevas facultades para la Comisión de Activos Digitales (CNAD), 2. Modificación de definiciones y conceptos sobre emisiones de activos digitales y monedas estables, 3. Adopción de nuevas medidas y programas antilavado de activos (ALA), contra el financiamiento del terrorismo (CFT) y contra la proliferación de armas de destrucción masiva (CPADM) para los Proveedores de Servicios Bitcoin (PSB) y Proveedores de Activos Digitales (PSAD) y 4. Transparencia en la elaboración de regulación de los activos digitales.
1. Nuevas facultades para la CNAD
Bitcoin es un activo digital o activo virtual según GAFILAT y otras regulaciones de Argentina o Brasil; sin embargo, por ser moneda de curso legal en El Salvador conforme a la Ley Bitcoin (2021), se desarrolló una dualidad de marco normativo sobre los activos digitales. Uno referente a Bitcoin (Ley Bitcoin) y otro sobre el resto de los activos digitales (LEAD) (2023).
El Art. 1de la Ley Bitcoin establece que se reconoce al “… Bitcoin como moneda de curso legal, irrestricto con poder liberatorio, ilimitado en cualquier transacción y a cualquier título que las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas requieran realizar.
Con la reforma a la LEAD, introducida como pieza de correspondencia 10-A el día 16 de agosto de 2024 y al ser aprobada, se ampliarían las facultades de la CNAD, haciéndola como la única institución a cargo de regular, supervisar y sancionar a la industria de los activos digitales (tokens, monedas estables, otro tipo de activos digitales) y adicionalmente el Bitcoin, dejando por fuera a las Banco Central de Reserva (BCR) y la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) en sus labores de registro, supervisión y sanción como actualmente se hace. Nada establece la reforma sobre el Bitcoin. Por ello, continuaría como moneda de curso legal en El Salvador.
La CNAD estaría a cargo de la implementación de la Ley Bitcoin, su reglamento y demás instructivos y, a cargo de realizar otras actividades como solicitar a los PSAD y PSB aumentar su capital social con el fin de mitigar los riesgos asociados a los activos digitales. Así como también, podrá celebrar acuerdos con otras instituciones homólogas de otras jurisdicciones (aún de forma confidencial). En la actualidad la CNAD y la autoridad homóloga en Kazakstán han firmado un memorándum de entendimiento para el intercambio de información.
A continuación, se muestra como estaría reestructuradas las instituciones reguladoras, supervisoras y de sanción de los AD y Bitcoin en El Salvador con la reforma:
2. Modificación de definiciones y conceptos sobre emisiones de activos digitales y monedas estables
Con la LEAD se establece el marco regulatorio para realizar las emisiones de monedas estables y ofertas de activos digitales. En la reforma propuesta, las monedas estables o stablecoins tienen un rol muy importante. En primer lugar, se establece una nueva definición modificada, de esta forma: “un tipo de AD diseñado para tener un valor estable, que hace referencia, representa o está respaldado por una o varias monedas fiduciarias u otro activo subyacente que mantiene baja volatilidad. Anteriormente se reconocía las stablecoins como un AD que minimizaba la volatilidad de su precio y que hacía referencia, representaba o era respaldada por un activo o cesta de activos, no necesariamente con baja volatilidad”. A diferencia de la definición actual, se establece que las monedas estables tienen un valor estable o están referenciadas en otro activo de baja volatilidad, el elemento volatilidad es un cambio sustancial en ambas definiciones.
Un ejemplo de moneda estable es la moneda USDT (Tether) la cual se encuentra respaldada por el USD (dólar estadounidense) la cual opera en varios países de Latinoamérica, incluyendo El Salvador y en Estados Unidos. Otra es la moneda estable emitida por la empresa Circle, cuyo nombre es USDC la cual es respaldada por el dólar estadounidense y la cual funciona más dentro del mercado europeo. Existen otras monedas estables como la EURS (Stasis euro), EURC (Eurc), euro Tether (EURT) y Eura (EURA) operando todas en mercado europeo.
Se incorpora la definición de una oferta pública de moneda estable, que comprende “una propuesta técnica o comercial comunicada al público en general, de forma masiva, de cualquier forma y por cualquier medio, que presenta información suficiente sobre los términos de la oferta, con el objetivo de comercializar o vender monedas estables”. La emisión de moneda estable únicamente puede ser realizada por medio de oferta pública. El ejemplo más claro es la emisión de la Stablecoin aUSD₮ (Tethered Asset) emitida por Alloy de Tether, cuyo activo de referencia es Tether Gold como un activo subyacente. Tether Gold (XAU₮) se encuentra respaldada en el oro. Está emisión fue autorizada por la CNAD en El Salvador, según publicación dentro de su página. En la información publicada, se especifica que se autorizaron a dos sociedades diferentes para emitir la Stablecoin aUSD₮ en fecha 17 de junio de 2024, la cual, se encuentra disponible en la página de alloy.tether.to.
3. Adopción de nuevas medidas y programas Anti-lavado de activos (ALA), Contra el Financiamiento del Terrorismo (CFT) y Contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (CPADM) por parte de los PSAD y PSB.
Nuevas obligaciones legales y el principio de territorialidad: La reforma contempla que, de ahora en adelante, los PSB y PSAD podrán ser únicamente personas jurídicas, debidamente registradas ante el Registro de Comercio, como sucursal extranjera o como sociedad anónima, con ello deja por fuera otro tipo de sociedades en El Salvador, como las sociedades por acciones simplificadas (SAS). En cuanto a la territorialidad, el registro de los PSAD les habilitará para ofrecer servicios dentro de la jurisdicción de El Salvador únicamente, esto quiere decir que, si los PSAD desean ofrecer servicios en otra jurisdicción, dependerá de la regulación de aquella jurisdicción el establecer los límites correspondientes.
Adopción de un programa ALA/CFT/CPADM: Los PSB elaborarán un programa ALA según estándares de GAFI, así como también estarán obligados a mantener libros y registros que reflejan con precisión los activos, pasivos y patrimonio de PSB y registro de cuentas de clientes que reflejen los datos obtenidos de cada cliente (KYC y KYB) y la información relevante para cada transacción solicitada por un cliente, se ejecute o no (KYT). También los PSB deberán elaborar una política de límites de transacciones. GAFILAT determina que un límite a las transacciones de los AD es de 1000 USD.
Implementación de la seguridad de la información: Los PSB deberán proteger los activos de los clientes con alto grado de cuidado mediante implementación de políticas y procedimientos diseñados para evitar la pérdida, el robo o deterioro de los AD y mantener un programa de ciberseguridad adaptado a la naturaleza de los servicios ofrecidos por el PSB. En la actualidad existen diferentes soluciones digitales para la protección de los AD, llaves de acceso a billeteras frías, entre otros que funcionan como una capa adicional de seguridad.
Mecanismos de atención al cliente: Los PSB deberán mantener registro de quejas con datos personales e información del reclamo y publicar en su sitio web y mostrar en sus términos de usuario la información de contacto de la CNAD y aviso de que puede ser contactada para anunciar quejas no resueltas por un PSB.Congelamiento de activos: La reforma promueve la congelación de activos digitales si así lo demandase la autoridad competente dentro de una investigación, cuando el PSAD se encuentre operando sin la autorización de la CNAD dentro del territorio salvadoreño.
4. Transparencia en elaboración de regulación de activos digitales
La reforma excluye la aplicación de medidas de transparencia y consulta pública por parte de los sectores interesados y ciudadanía en la aprobación de cualquier regulación cuya emanada de la CNAD; sin embargo, establece que se tendrán en cuenta los principios de mejora regulatoria, para crear mejores disposiciones de calidad. Han sido más de 21 regulaciones en torno a los activos digitales, las cuales han sido emitidas desde junio 2021 a la fecha, y ninguna ha sido publicada para el escrutinio ciudadano. Con esta nueva reforma, la CNAD tendrá a su cargo la aplicación de la normativa de activos digitales que se muestra a continuación:
Cabe mencionar que ninguna regulación del cuadro ha sido publicada para consulta ciudadana bajo los principios y mecanismos de la Ley de Mejora Regulatoria, desconociendo si han sido los diferentes sectores interesados incluidos en su proceso de aprobación. La actual reforma en discusión no fue publicada para consulta público bajo los principios de mejora regulatoria.
Conclusiones
- La aprobación de la reforma significaría un cambio de entidad a cargo del registro, regulación, supervisión, y sanción, pasando del Banco Central de Reserva y la Superintendencia del Sistema Financiero, hacia la Comisión Nacional de Activos Digitales, quien ahora en adelante llevará el registro, regulación, supervisión y sanción de los proveedores de servicios Bitcoin (PSB).
- Los cambios en las definiciones sobre monedas estables y emisiones de activos digitales, así como los actores que intervienen, el regulador es más claro en cuanto al rol que cada actor realiza, haciendo más comprensible los requisitos de cada emisión y por ello, ofreciendo mayor transparencia en la regulación para los posibles clientes e inversionistas dentro del ecosistema.
- Al incorporar nuevas medidas y fortalecimiento en los programas de ALA/CFT/CPADM se adhiere a las recomendaciones de GAFI en torno a los activos virtuales, sobre todo en lo que concierne al establecimiento de límites de transacciones, medidas de seguridad de información y de resguardo de activos digitales, así como de otros aspectos enfocados a la protección de los derechos de los consumidores.
- La exclusión de aplicación de la Ley de Mejora Regulatoria significa un retroceso en temas de transparencia e integridad para la administración pública, porque se censuran mecanismos de participación ciudadana y de fiscalización, violentando directamente el derecho al acceso a la información pública.