June 14, 2009
Raymond Baker
Monique Perry Danziger
This article was originally published by Estudios de Politica Exterior in the journal, “Economía Exterior.”
Estados Unidos afronta una grave crisis económica interna y un entorno mundial cambiante para la banca y las prácticas comerciales. La manera en que la nación aborde estos dos cambios influirá en la forma en que se manejen las finanzas y los negocios en el país y en el extranjero en años venideros.
EE UU debe reformar sus políticas internas y tomar medidas enérgicas contra los paraísos fiscales y las jurisdicciones con secreto bancario que facilitan la evasión fiscal. Este proceso debe seguir el ritmo de las acciones emprendidas en los países del G-20 para acabar con el secreto bancario y reforzar la cooperación y el intercambio de información entre países.
Al mismo tiempo, debe afrontar un déficit presupuestario de 1,8 billones de dólares. Mejorar el cálculo de la base imponible y la recaudación de impuestos puede reducir parte de los 345.000 millones de déficit tributario estadounidense. Aunque éste parece un resultado beneficioso para todos, alcanzar el éxito es mucho más sencillo en la teoría que en la práctica.
La política tributaria estadounidense es única por el hecho de incluir un cálculo y una recaudación nacionales del impuesto sobre la renta al tiempo que otorga a cada Estado el derecho de imponer su propia política tributaria. El resultado es una mezcla de niveles de tipos impositivos para personas físicas y jurídicas y de criterios de reglamentación en los diferentes Estados.
De media, el tipo impositivo no es excesivamente elevado. Situado entre el 35% y el 40% aproximadamente para personas físicas y jurídicas, es inferior al de muchos países europeos, como Alemania, Francia y Reino Unido. Sin embargo, EE UU registra un marcado desfase entre los impuestos calculados y los recaudados. En 2004, el año más reciente del que se disponen datos, las multinacionales estadounidenses pagaron unos 16.000 millones de dólares en impuestos, sobre unos ingresos extranjeros de 700.000 millones, lo que en realidad equivale a un tipo impositivo del 2,3%.
La mayoría de los Estados cobra un impuesto sobre sociedades que hace que las empresas estén sometidas a tributación como lo están las personas físicas. Algunos Estados usan un método gradual y otros un método de tipo fijo. Algunos mantienen intencionadamente unos tipos de impuestos sobre sociedades más bajos que otros, para incentivar la inversión.
Alaska, Florida, Nevada, Dakota del Sur, Tejas, Washington y Wyoming no cobran impuesto sobre la renta a las personas físicas. New Hampshire y Tennessee sólo cobran ingresos por intereses y por dividendos. Delaware, Oregón, Montana y New Hampshire no tienen impuestos estatales ni locales sobre ventas. Alaska no tiene un impuesto estatal sobre las ventas, pero permite a las localidades recaudar sus propios impuestos sobre las ventas hasta un máximo especificado por el Estado.
Algunos Estados, como Delaware, Nevada y Wyoming, también tienen una normativa nominal para ciertas prácticas empresariales, y en concreto para la apertura de empresas de responsabilidad limitada (ERL). Vale la pena señalar que los observadores internacionales consideran que muchos Estados estadounidenses son comparables a los paraísos fiscales debido a la ausencia de medidas habituales de “diligencia debida”, como la determinación de la propiedad usufructuaria, la designación de la identificación tributaria y otras prácticas de “conocimiento del cliente”.
De los 50 Estados, el de Delaware, donde están domiciliadas la mitad de las sociedades anónimas neoyorquinas y las que cotizan en la Bolsa de Nueva York, tiene uno de los costes más bajos y menor número de requisitos para la declaración. Las empresas pueden registrarse en 48 horas y los trámites para las compañías prerregistradas que no llevan a cabo ninguna actividad son aún más rápidos. En cuanto a las directrices para las empresas de responsabilidad limitada, una compañía fundada dentro del Estado debe tener un nombre que termine con las palabras “Limited”, “Corporation”, “Incorporated” o abreviaturas de dichas palabras, y si tiene un capital mínimo está sometida a un impuesto anual mínimo de 50 dólares.
También vale la pena señalar que, cuado era senador, Barack Obama apoyó la tentativa del Congreso de aprobar leyes como la Incorporation Transparency and Law Enforcement Assistance Act [Ley de Transparencia de Sociedades Anónimas y de Ayuda para la Aplicación de las Normas Jurídicas], con el fin de exigir a los Estados que determinen la propiedad usufructuaria de las entidades empresariales formadas en sus jurisdicciones.
El Actual Código Tributario Favorece la Opacidad
Quienes ganan un salario deben pagar los impuestos sobre la renta vigentes en el Estado en el que trabajan. Así, si uno vive en Nevada pero trabaja en California, tiene que pagar los impuestos de California. Los impuestos sobre la renta federales son aplicables independientemente del lugar de residencia. Para los empresarios, que pueden domiciliar sus empresas donde quieran, o individuos con rentas pasivas –pensiones, derechos de autor o carteras de inversión– tiene sentido vivir en un Estado con bajos impuestos.
Los fraudes abusivos de quienes pretenden ocultar su riqueza incluyen por lo general la creación de estructuras que hacen que parezca que un no residente o una entidad extranjeros son los propietarios de los activos y de la renta, cuando de hecho y en esencia el verdadero propietario es el ciudadano estadounidense. Los contribuyentes pueden utilizar una serie de mecanismos para ocultar las transferencias de dinero u otras propiedades a una entidad extranjera en la que puede mantener la renta que genera. El método más sencillo de desviar renta es enviar los ingresos detraídos a una cuenta o entidad en un paraíso fiscal. Otro método para transferir dinero u otras propiedades a paraísos fiscales son los pagos disfrazados de gastos deducibles (por ejemplo, alquileres o compras) que se pagan a entidades controladas por el contribuyente y generalmente ubicadas en un paraíso fiscal.
Los contribuyentes pueden fingir la venta de propiedades a una entidad extranjera que controlan, quizá a cambio de un recibo que no esperan que se les reintegre. Esto da título extraterritorial a la propiedad y a los futuros ingresos que se deriven de ella. En algunos casos, los contribuyentes pueden comprar equipamiento inexistente a una empresa situada en un paraíso fiscal y controlada por una entidad relacionada. Después suelen reclamar improcedentemente una depreciación de los pagos que se hacen a sí mismos.
Una vez que ha trasladado a un paraíso fiscal el dinero o el título de propiedad, el contribuyente puede seguir gestionándolo mediante el uso de complejos medios de comunicación y transferencias de fondos. Algunos bancos, empresas fiduciarias, abogados y contables de paraísos fiscales, dirigen fábricas virtuales que crean documentos falsos para generar rastros de documentos que confunden a los auditores. Un contribuyente o su representante extranjero pueden crear fácilmente empresas tapadera que cumplan sus instrucciones, dentro o fuera de EE UU.
Medidas Enérgicas Contra los Paraísos Fiscales y la Evasión
Varios escándalos recientes sobre paraísos fiscales y evasión de impuestos han contribuido a unir la voluntad ciudadana y política para solucionar las lagunas del código tributario estadounidense y mejorar las competencias de investigación y enjuiciamiento por parte de las autoridades tributarias.
Aunque es difícil cuantificar la cantidad de activos que se encuentran en paraísos fiscales o la velocidad a la que crece el sector, se calcula que en todo el mundo se mantienen unos cinco billones de dólares en activos en territorios offshore. Los expertos creen que los estadounidenses tienen ahora más de un billón de dólares de activos en estos lugares y evaden entre 40 y 70 millones de dólares en impuestos al año. Se calcula que las empresas estadounidenses evaden otros 30.000 millones de dólares en impuestos anuales mediante sus transferencias a paraísos fiscales. Son los trabajadores quienes soportan la carga de este enorme fraude tributario.
La Ley de Reforma Tributaria de 1986 fue la última renovación amplia del código tributario estadounidense. Redujo el tipo impositivo legal máximo del 50% al 28% y el tipo del impuesto sobre sociedades del 50% al 35%. El número de tramos tributarios se redujo y las cantidades de exención personal y deducción normal se aumentaron e indexaron a la inflación, exonerando así a millones de contribuyentes de toda carga tributaria federal sobre la renta. Sin embargo, la ley creó también un nuevo Impuesto Mínimo Alternativo sobre personas físicas y sobre sociedades, que resultó ser excesivamente complicado, innecesario y económicamente perjudicial.
En realidad la norma no pretendía subir ni bajar los impuestos, sino cambiar parte de la carga tributaria de las personas físicas a las jurídicas. Buena parte del aumento del impuesto sobre sociedades era consecuencia de un incremento sobre la formación de capital empresarial. En muchos aspectos, la ley complicó considerablemente la tributación de las sociedades, en especial con respecto a las actividades internacionales.
Vista en un panorama más general, la ley tributaria de 1986 representaba la culminación de un extraordinario proceso de reducción de los tipos de gravamen. En un periodo de 22 años, desde 1964 hasta 1986, el tipo tributario máximo para las personas físicas se redujo del 91% al 28%.
El Plan Presidencial
En mayo el presidente, Barack Obama, anunciaba que el sistema tributario estadounidense estaba resquebrajado y que su gobierno había desarrollado un plan de medidas correctivas ambicioso e integral. El plan del presidente puede dividirse en dos categorías: la actividad que llevan a cabo en el extranjero las empresas multinacionales (EMN) y el uso de las jurisdicciones extraterritoriales por los ciudadanos para evadir impuestos.
Cuando era senador, Obama apoyó con firmeza la legislación contra los paraísos fiscales. Muchas de las medidas que respaldó entonces aparecen ahora en este nuevo plan tributario. Una de esas medidas es una propuesta de cambio del código tributario, en la que se especifica que las sociedades anónimas extranjeras gestionadas y controladas en EE UU deberían tratarse como sociedades anónimas nacionales, en lo que a declaración y recaudación de impuestos se refiere. Se prevé que la medida, que entrará en vigor a partir de 2011, supondrá un aumento de 86.500 millones de dólares en ingresos tributarios que antes no se recaudaban.
El presidente pretende también tomar medidas enérgicas contra el abuso de los paraísos fiscales y la evasión tributaria por parte de los ciudadanos estadounidenses. La administración Obama propone establecer cambios que mejoren la publicación de información, aumenten las retenciones a cuenta y las sanciones, y proporcionen recursos adicionales al Internal Revenue Service (IRS) [la agencia tributaria estadounidense].
Entre los instrumentos concretos para llevar a cabo este tipo de cambios están el refuerzo y la mejora del Programa Estadounidense de Intermediarios Cualificados (IC), cambios en el Informe de Cuentas Bancarias y Financieras Extranjeras (FBAR), y la ampliación del actual estatuto de limitaciones del IRS a la aplicación tributaria internacional de tres a seis años. El presidente ha propuesto 2011 como fecha de entrada en vigor del grueso de estas medidas.
La Ley para Frenar el Abuso de Paraísos Fiscales, idea del senador demócrata por Michigan, Carl Levin, empeñado en impedir la evasión fiscal, es uno de los proyectos que Obama apoyó siendo senador. Levin, presidente del poderoso Subcomité Permanente sobre Investigaciones, ha presidido diferentes vistas, informes y otros exámenes sobre el abuso de paraísos fiscales extraterritoriales y sobre la evasión fiscal. De hecho, fueron el senador Levin y el subcomité de investigaciones los que efectuaron el innovador examen que mostró los detalles clave sobre las ilegalidades cometidas por los banqueros en la causa contra el banco suizo UBS en 2008. Aprovechando en esencia lo descubierto acerca de cómo utilizan las personas físicas y jurídicas los paraísos fiscales, generalmente con ayuda de entidades financieras localizadas en el extranjero y jurisdicciones que mantienen el secreto bancario, la ley es un conjunto de medidas integrales para aumentar la transparencia y la responsabilidad en las finanzas extraterritoriales.
Las perspectivas de que el Congreso actúe contra el abuso de los paraísos fiscales siguen siendo dudosas. Además de la ley propuesta por Levin, también ha presentado proyectos de legislación el senador Max Baucus, presidente del Comité de Finanzas, y otros miembros del comité están estudiando la introducción de nuevas leyes.
El debate se centra además en si es necesaria una reforma del sistema tributario estadounidense similar a la de 1986 o si el cambio puede hacerse mediante incrementos. Lo mejor para un cambio sustancial sería que el Congreso apoyara al presidente en sus esfuerzos, aprobando un paquete legislativo que incluya elementos de la Ley para Frenar el Abuso de Paraísos Fiscales y su plan tributario destinado a aumentar la transparencia en el sector financiero extraterritorial.
El actual protocolo habitual de intercambio de información ha demostrado ser muy ineficaz. En la actualidad, el IRS y otras agencias tributarias sólo pueden obtener información acerca de evasores fiscales presentando una solicitud global. El problema es que con frecuencia el IRS no conoce la identidad de los estadounidenses que evaden impuestos. Un sistema financiero abusivo en un paraíso fiscal no ofrece banderas rojas ni rastros de documentos que permitan a los investigadores llegar hasta los evasores.
El actual enfrentamiento entre el departamento de Justicia estadounidense y UBS, en el que se presentaron cargos contra el banco suizo por atraer a ciudadanos estadounidenses ricos con lucrativos servicios de gestión de activos diseñados para facilitar la evasión tributaria, es un excelente ejemplo de los fallos más destacados del sistema actual. Utilizando los servicios bancarios de UBS, los clientes podían cambiar sus activos a cuentas bancarias secretas para reducir la renta gravable total. El IRS sospechaba que 52.000 estadounidenses tenían cuentas en UBS, pero sólo pudo obtener unos 250 nombres. En este caso, las autoridades estadounidenses conocían el delito pero no consiguieron procesar a ningún evasor fiscal, en concreto debido a las leyes suizas de secreto bancario y a las deficiencias del tratado de intercambio de información entre EE UU y Suiza.
Otro ejemplo de las dificultades a las que se enfrenta el sistema tributario estadounidense y quienes pretenden que la ley se respete es el caso de Ugland House en las Islas Caimán. El año pasado se descubrió que Ugland House, que fue objeto de una investigación en el Congreso, tenía 18.875 entidades registradas sin más presencia física que un nombre en un buzón. La existencia de estas empresas fachada indicaba a los investigadores del Congreso que muchas sociedades y personas físicas habían establecido su sede en este paraíso fiscal isleño para aprovecharse de sus benévolas leyes tributarias y al mismo tiempo de la confidencialidad que ofrece.
La investigación concluyó con un Informe Gubernamental sobre Responsabilidad de 2008 referente a las Islas Caimán que proclamaba que “mientras el gobierno estadounidense siga dependiendo principalmente de la información obtenida por investigaciones específicas e informes propios, las Islas Caimán y otras jurisdicciones similares seguirán siendo sedes atractivas para personas decididas a llevar a cabo actividades ilegales”.
Se calcula que la evasión fiscal le cuesta a EE UU 100.000 millones de dólares cada año. Mediante la aprobación de leyes que aumenten la transparencia y la responsabilidad en las jurisdicciones financieras extraterritoriales, el país asestará un fuerte golpe y, al mismo tiempo, sentará un precedente importante en lo relativo al trato dado a los paraísos fiscales.
Próximos Pasos
EE UU no es el único país que intenta reevaluar y renovar sus protocolos financieros. La reducción del secreto bancario y de la evasión fiscal son también puntos destacados de los programas políticos de otros países. Espoleados por escándalos de evasión fiscal de alto nivel, varios de ellos, incluidos algunos puntales del G-7 como Reino Unido y Alemania, y naciones con economías emergentes como India, se inclinan cada vez más por abordar el secreto bancario y desmantelar la enorme red que facilita los fondos ilícitos.
En abril, los países del G-20 manifestaron en Londres su intención de desmantelar el secreto bancario y tomar medidas enérgicas contra las prácticas financieras ilícitas. Como miembro de la comunidad mundial, EE UU puede liderar, apoyar o retrasar las reformas.
Con unos tipos impositivos comparables y en algunos casos más elevados, países como Reino Unido, Alemania y Francia han obligado a jurisdicciones con secreto bancario como Suiza y las islas del Canal a adoptar prácticas más transparentes. EE UU está en condiciones de complementar estos esfuerzos mediante la adopción de leyes internas relativas al abuso de los paraísos fiscales y a la evasión de impuestos, aumentando la transparencia dentro del país y en todo el sistema financiero extraterritorial. El intercambio inmediato de información en lugar de mediante solicitud previa, las presunciones jurídicas que favorezcan a las autoridades tributarias en vez de a los evasores fiscales, y una mayor responsabilidad para los asesores fiscales, son acciones factibles y con enormes posibilidades de conseguir un efecto paliativo.
EE UU ya ha liderado en el pasado una iniciativa similar. La aprobación en 1977 de la Ley sobre Prácticas Corruptas en el Extranjero, sentó el precedente de que no podía tolerarse la corrupción. Aunque hicieron falta otras dos décadas, el resto del mundo acabó siguiendo el ejemplo. Hoy el país está igualmente en condiciones de liderar el proceso.
La necesidad de estas reformas nunca ha sido más clara o urgente. Obama ha dado un paso decisivo al anunciar su intención de cambiar la política tributaria. Ahora el Congreso debe apoyar al gobierno y aprobar las reformas necesarias para avanzar en el desarrollo de un sistema tributario más efectivo y justo.
This article was originally published by Estudios de Politica Exterior in the journal, “Economía Exterior.”